Д-р Илко Семердижиев с коментар в контекста на предлаганите от МЗ реформи (част 2)

Вчера дадох ориентировъчен контекст на административната среда заложена основно в КРБ, ЗА и ЗДС заради предстоящите по-детайлни коментари по повод на предложението на МЗ за административна оптимизация в системата на здравеопазването. Направих това в аванс защото разбирането на един министерски доклад не може да бъде като за изолирана хрумка, която да се приложи на системно или държавно ниво без да се отчитат множество общи принципи залегнали в множество закони.

Тези общи принципи са основите и рамките за всяка административна „оптимизация“, която има амбицията да подобри функциите, съответно и структурата на системно ниво. Неспазването им създава само повече хаос и управленска невъзможност за постигането на цели.

Ще изброя някои от тези основополагащи принципи, които задължително трябва да бъдат съобразявани във всяко предложение за промяна каквито са субсидиарността; децентрализацията; деконцентрацията; делегирането на правомощия или централизация под формата на административна оптимизация. Те са важни от гледна точка на непротиворечивостта на промените, които могат да доведат до блокажи, когато са непремислено дозирани и функционално неправилно заложени, но за съжаление нито един от тях не е детайлно разгледан в доклада. Поради тази причина докладът е мотивационно необоснован.

Ще обърна специално внимание на принципа на субсидиарността защото още от 2000 г. той е внимателно приложен спрямо второстепенните разпоредители с бюджет (ВРБ) в системата управлявана от МЗ, но също така е и един от основополагащите принципи в ЕС. Основателите на обединена Европа в лицето на Робер Шуман, Жан Моне, Конрад Аденауер и др. целенасочено вграждат субсидиарността в идеята за новата европейска общност.

Концепцията за субсидиарността първоначално е религиозен принцип, който се ражда в отговор на индустриализацията, възхода на капитализма и заплахата от тоталитарния комунизъм/социализъм. Католическата църква първа заявява, че държавата не трябва да поглъща личността, семейството и общностите, а да се намесва само когато те не могат да се справят сами. Енциклика на Папа Пий XI от 1931 г. официално дефинира и именува принципа, а неспазването му квалифицира като „тежък грях“ и „нарушаване на справедливостта“ защото централната власт отнема от по-малките общности (хора, семейства, гилдии, местни структури) онези задачи, които те могат да изпълнят сами. Църквата вижда в това защита на човешкото достойнство срещу всемогъщата държава.

След 1945 г. Европа е разрушена от тоталитарни режими и християндемократическите партии (особено тези в Германия и Италия) пренасят този принцип в светската политика, за да гарантират, че властта никога повече няма да бъде свръхконцентрирана в едно лице или една институция.

Окончателната трансформация на субсидиарността от религиозно, философско и етично пожелание в задължително правно правило става с подписването на Договора за Европейския съюз от Маастрихт през 1992 г. – принципът е официално разписан в чл. 5 от Договора за ЕС като така се превръща от морална препоръка в юридически инструмент и управленски фундамент.

Ето защо принципът на субсидиарността ще бъде един от основните аналитични критерии съпровождащи коментарите и предложенията ми към доклада на МЗ. По-конкретно ще следвам рамката на институционално-административния анализ относно това какво реално се променя в структурата на МЗ; кои функции се преместват, обединяват, разделят или премахват; как се променят отношенията между МЗ и второстепенните разпоредители с бюджет (ВРБ); има ли оставаща действителна деконцентрация и някакво ниво на децентрализация (въведени още през 2000 г.) или само преразпределение на административни функции в полза на мащабна рецентрализация. Ще разгледам и всяка съществена функция през въпроса на кое административно равнище тази функция трябва да бъде изпълнявана, за да бъде постигнат най-добър резултат – централно, регионално или на ниво конкретен изпълнител.

Функционалния анализ от своя страна изисква за всяка структурна промяна да се установи кой е носителят на правомощията и съответно отговорността; кой контролира; кой финансира; кой взема оперативните решения; кой носи крайния резултат.

Анализа на отношенията МЗ – второстепенни разпоредители трябва да отговори на въпроса каква ще бъде утрешната съдба на второстепенните разпоредители – дали се създава прекомерна зависимост от министъра и централната администрация с концентрирането на управленски ресурс в МЗ същевременно създавайки двойна или размита отговорност, отговорност без правомощия или правомощия без достатъчна отчетност.

Икономическия анализ, какъвто в документа на МЗ изцяло липсва всъщност трябва да отговори има ли предложението реален потенциал за намаляване на административните разходи; какви са транзакционните разходи на новата структура; дали централизацията създава икономии от мащаба или обратно – бюрократична тежест; има ли риск от загуба на експертност; как се променят управленските вериги и веригите за изработване и вземане на решения; как изглеждат принципите на доброто управление през изискванията за ефективност; ефикасност; отчетност; прозрачност; пропорционалност; компетентност; разделение на отговорностите; институционална автономия и пр.

И накрая – има ли алтернативен модел, какво трябва да остане в МЗ, какво следва да бъде на ниво второстепенен разпоредител или краен изпълнител и къде е оправдана централизацията защото зад езика на оптимизацията, ефективността и преструктурирането (съгласно доклада) всъщност се извършва мащабно преместване на власт без съответната отговорност към центъра. Това е най-съществения концептуален въпрос, защото една административна структура може формално да бъде обявена за „опростена“, но фактически да стане не само по-централизирана, а и по-неефективна.

На финала на днешния пост бих искал предварително да обявя, че заявената мотивация на министър Ивкова да съкрати 440 длъжности извън щатния състав на МЗ и да намали юридическите лица в системата от 95 на 33 при необявено и неясно мащабиране на структурата и щата на МЗ не може да представлява никаква самостоятелна цел. Няма и обявена промяна в модела на управление при така „оптимизираните“ структури, което навежда на извода, че се прави промяна заради самата промяна с цел имитация на реформи. И, разбира се, заграбване на повече власт.

Ноторно е, че всяка промяна трябва да изхожда от директивата за по-пълна и адекватна адаптация към изискванията на закона, нуждите на времето, усъвършенстване на услугите, които една администрация доставя на гражданите, усъвършенстване на моделите за администриране и управление на структурите доставящи услуги на потребителите, и най-важното – адекватно управление на процесите на системно ниво защото това е смисъла на държавната служба. Тя е предназначена да улеснява живота на хората и общностите на приемлива за данъкоплатците цена, а не да се самообслужва и паразитира върху държавния бюджет.

Споделям с читателите тези принципи в аванс защото в доклада на МЗ те липсват и ориентацията за целите на предлаганите промени и начина за постигането им са силно затруднени. В крайна сметка отговора на въпроса „защо“ се дължи от предложителите на промяната, но когато те не го заявяват ясно и обосновано отговора започва да го търси обществото защото администрацията не е на политиците.

Администрацията е на служба при гражданите и факта, че управляващите партии ползват нейната експертиза и реализационни възможности не ги прави нейни господари или разпоредители от последна инстанция. Партиите идват на власт и си отиват, а държавната администрация остава и на нея трябва да гледаме като на своя защото е единствения професионален инструмент за постигането на общите ни цели.

От утре започвам конкретния анализ на документа на МЗ част по част облягайки се на изброените по-горе основни принципи макар и не само на тях.

Предупреденият/подготвеният е въоръжен/разбиращ.

ПС: Публичното заявление на министър Ивкова, че „страхът от промяната не е излекувал нито един пациент“ говори единствено за нейния страх от отхвърляне на предложенията й. Очевидно го прави на несъзнателно ниво неразбирайки, че администрацията не лекува пациенти. Това е валидно особено за тази администрация, която се занимава с общественото здравеопазване, което има неделим ефект върху здравето на хората. Делимия ефект на индивидуално ниво се постига в лечебното здравеопазване, което се администрира в по-голямата си част от НЗОК, но в доклада на МЗ не виждаме дори един ред касаещ НЗОК.

Но… на тази тема ще се върна по-късно…

(Следва продължение).

Д-р Илко Семердижиев с коментар в контекста на предлаганите от МЗ реформи (част 1.)